L’architettura invisibile del governo: Rob Burton parla di leadership, fiducia e servizio pubblico

Ogni giorno, gli americani ripongono la propria fiducia in un governo di cui raramente vedono il lavoro. Attraversano ponti finanziati a livello federale senza pensare ai contratti che ne hanno reso possibile la costruzione. Salgono a bordo di aerei protetti da avanzati sistemi di difesa, beneficiano di ricerche mediche salvavita, fanno affidamento su infrastrutture digitali sicure e assistono al lancio di astronauti nello spazio, senza quasi mai soffermarsi sul complesso meccanismo che si cela dietro ciascuno di questi risultati. Molto prima che un velivolo militare decolli, che un vaccino raggiunga gli ospedali o che gli aiuti d’emergenza arrivino dopo una calamità naturale, sono già state prese innumerevoli decisioni: attentamente negoziate, sottoposte a revisione legale, valutate sul piano etico e infine approvate attraverso uno dei più grandi sistemi di approvvigionamento al mondo. È un universo che opera silenziosamente lontano dai titoli dei giornali, ma che incide praticamente su ogni aspetto della vita pubblica. Poche persone incontrano mai gli uomini e le donne responsabili di garantire che questo sistema funzioni con integrità. Rob Burton è uno di loro.

Per quarantacinque anni, Burton ha lavorato nel cuore degli appalti federali statunitensi, un settore che raramente attira l’attenzione del pubblico, ma che determina in modo discreto il modo in cui il governo serve i propri cittadini. La sua carriera lo ha portato dal Dipartimento della Difesa all’Ufficio esecutivo del Presidente, dove ha ricoperto il ruolo di amministratore ad interim dell’Office of Federal Procurement Policy, contribuendo a definire politiche di acquisizione che hanno interessato ogni agenzia federale. In seguito, ha rappresentato gli Stati Uniti davanti ad alti funzionari responsabili degli appalti provenienti da tutto il mondo presso l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) a Parigi e oggi assiste le aziende nell’orientarsi nel complesso rapporto tra governo e industria. Eppure, dopo aver trascorso oltre quattro decenni a influenzare il modo in cui vengono investite centinaia di miliardi di dollari dei contribuenti, Burton parla meno di regolamenti e più di leadership, comunicazione e fiducia pubblica.

Rob Burton

Foto: https://commons.wikimedia.org/wiki/File: White House north and south sides.

Quando ci siamo seduti a parlare, mi aspettavo che la nostra conversazione ruotasse attorno al diritto degli appalti pubblici, alla riforma dei processi di acquisizione e ai contratti governativi. Invece, si è trasformata in qualcosa di molto più ampio: una riflessione attenta sul funzionamento delle istituzioni, sull’importanza delle relazioni e sul vero significato del servizio nell’interesse pubblico. Al termine del nostro incontro, mi sono resa conto che non si era trattato semplicemente di una conversazione sugli appalti. Era stata una conversazione sull’architettura invisibile della democrazia stessa.

Burton non avrebbe mai immaginato che questo sarebbe diventato il lavoro della sua vita. Dopo essersi laureato alla University of Virginia School of Law, sperava semplicemente di poter rimanere nell’area metropolitana di Washington, dove era cresciuto. Come molti giovani avvocati dei primi anni Ottanta, si trovò davanti a due percorsi professionali evidenti. "A quei tempi", ha ricordato sorridendo, "o lavoravi per il governo federale oppure lavoravi per uno studio legale".

Il servizio pubblico lo attirava non perché avesse elaborato un piano di carriera ben preciso, ma perché offriva stabilità e la possibilità di restare a Washington. Quando entrò al Dipartimento della Difesa, tuttavia, si ritrovò assegnato a un settore che non aveva mai studiato. "Non sono stato davvero io a scegliere il settore delle acquisizioni", ha ammesso. "Mi dissero: 'Ti inseriremo nel gruppo che si occupa dei contratti governativi'. Non sapevo assolutamente di cosa si trattasse. Tutti quei regolamenti e quelle leggi, e il modo in cui il governo acquista beni e servizi: per me era tutto nuovo, perché non avevamo studiato queste materie alla facoltà di legge". Molti giovani professionisti avrebbero considerato un incarico del genere una deviazione dal proprio percorso. Burton lo accolse invece come un’opportunità di apprendimento. "Il lavoro si impara facendolo", ha spiegato. "È stato molto divertente. Alla fine, il mio lavoro ha iniziato a piacermi davvero. Mi piaceva anche il mio capo, e la soddisfazione professionale è strettamente legata alle persone con cui si lavora".

Questa osservazione può sembrare semplice, ma rivela qualcosa di essenziale del suo carattere. Nel corso della nostra conversazione, Burton ha costantemente attribuito più valore alle persone che alle istituzioni. I regolamenti erano certamente importanti, ma i mentori lo erano ancora di più. Le politiche cambiavano, mentre le relazioni restavano. Anche quando affrontava gli aspetti più tecnici del diritto degli appalti pubblici, tornava ripetutamente sui temi della collaborazione, della fiducia e della comunicazione.

Nel corso dei vent’anni successivi, Burton si immerse in una delle discipline più specialistiche del governo federale. Al Dipartimento della Difesa si occupò non soltanto di interpretare la normativa sugli appalti, ma anche di contribuire alla redazione dei regolamenti che disciplinano il modo in cui il Pentagono acquista prodotti e servizi. Ogni velivolo militare, sistema di comunicazione, unità navale, piattaforma di cybersicurezza, contratto logistico e innovazione tecnologica acquistati dal Dipartimento della Difesa passano attraverso un sistema di approvvigionamento concepito per garantire un equilibrio tra concorrenza, efficienza, trasparenza, responsabilità e sicurezza nazionale. Burton divenne uno degli avvocati incaricati di contribuire alla definizione di questo sistema.

Ogni velivolo nasce da decisioni in materia di approvvigionamento. Foto: MSgt John Nimmo Sr., pubblico dominio, via Wikimedia Commons.

Ogni velivolo che protegge i cieli americani, ogni programma tecnologico federale, ogni grande progetto infrastrutturale e ogni contratto a sostegno delle missioni del governo degli Stati Uniti prendono origine da una responsabilità fondamentale: garantire che le risorse pubbliche siano gestite con saggezza, trasparenza e nel migliore interesse del popolo americano.

Per molti di coloro che operano al di fuori del governo, l’approvvigionamento pubblico può sembrare una funzione puramente amministrativa. Burton lo interpreta in modo diverso. È attraverso l’approvvigionamento che le politiche pubbliche diventano operative. È qui che gli stanziamenti del Congresso si trasformano in attrezzature, ricerca, infrastrutture e capacità concrete. È qui che le idee diventano realtà.

Il momento decisivo della sua carriera arrivò quasi inaspettatamente durante l’amministrazione del presidente George W. Bush. Una collega di lunga data fu nominata alla guida dell’Office of Federal Procurement Policy, all’interno dell’Ufficio esecutivo del Presidente, e invitò Burton a diventare il suo vice. Inizialmente, lui esitò. Dopo vent’anni trascorsi al Dipartimento della Difesa, si considerava "un uomo del Dipartimento della Difesa". Lasciare un’istituzione familiare per un piccolo ufficio della Casa Bianca gli sembrava rischioso.

Ripensando a quel momento, oggi ride della propria esitazione. "È stata la scelta migliore che abbia mai fatto nella mia carriera."

Poco più di un anno dopo, la collega lasciò l’incarico e Burton divenne amministratore ad interim dell’Office of Federal Procurement Policy. Improvvisamente, l’avvocato che un tempo si era ritrovato quasi per caso a occuparsi di contratti governativi si trovò a guidare la politica degli appalti per l’intero governo federale. "All’improvviso", ha ricordato, "sono diventato, in un certo senso, il volto degli appalti federali sia per il settore privato sia per il governo degli Stati Uniti."

Quell’incarico trasformò la sua prospettiva. In qualità di presidente del Federal Acquisition Regulatory Council, Burton contribuì a supervisionare regolamenti applicabili a ogni agenzia federale. Viaggiò molto, intervenne davanti a rappresentanti del governo e dell’industria, rilasciò interviste ai media e si ritrovò a spiegare il funzionamento degli appalti non soltanto agli specialisti, ma anche ai responsabili politici, ai leader aziendali e al grande pubblico.

Una conversazione risalente a quegli anni gli è rimasta impressa da allora.

Poco dopo il suo arrivo all’Office of Management and Budget, di cui fa parte l’Office of Federal Procurement Policy, un alto funzionario politico lo accolse con un consiglio inaspettato. "Vieni dal Dipartimento della Difesa", Burton ricorda che gli disse. "Dimentica tutto questo. Qui, all’Office of Management and Budget, siamo noi a dirigere il governo federale."

Burton ammette che inizialmente quell’affermazione lo sorprese. Oggi ritiene che fosse assolutamente corretta. "Controllano il bilancio", ha spiegato. "Controllano le risorse finanziarie e le politiche applicabili all’intero governo. È un luogo straordinario per comprendere come funziona il governo degli Stati Uniti perché, di fatto, sono loro a dirigerlo."

Fu lì che Burton maturò una comprensione più profonda della leadership: non una leadership definita dai discorsi o dalla visibilità, ma esercitata attraverso il coordinamento, le politiche pubbliche e la capacità di riunire diverse istituzioni attorno a obiettivi comuni. Quell’esperienza gli insegnò inoltre qualcosa che continua ancora oggi a orientare il suo pensiero. "Quando si porta avanti un’iniziativa in una certa misura ambiziosa", ha osservato, "non si può avere successo senza il sostegno dei livelli più alti. È indispensabile avere un forte appoggio ai vertici."

Questa lezione appare particolarmente rilevante mentre gli Stati Uniti intraprendono quella che Burton considera la più importante riforma degli appalti a cui abbia assistito in quasi mezzo secolo. "È il processo di riforma delle acquisizioni più incisivo che abbia visto nei miei quarantacinque anni di carriera", mi ha detto. "Tutto sta accadendo molto rapidamente." A differenza delle amministrazioni precedenti, che spesso trattavano gli appalti come una materia tecnica, Burton ritiene che le riforme attuali riconoscano nell’approvvigionamento una funzione strategica capace di aumentare l’efficienza in tutto il governo. Gli sforzi volti a semplificare il Federal Acquisition Regulation, eliminare le duplicazioni tra le agenzie, rendere il linguaggio più chiaro e modernizzare i processi di acquisizione potrebbero trasformare radicalmente il funzionamento del governo.

Eppure Burton è attento a non idealizzare il concetto di riforma. Cambiare il governo, mi ricorda, non è mai semplice. "Il governo è come la melassa", ha affermato con la sua consueta franchezza. "È incredibilmente difficile farlo muovere." A differenza delle aziende private, i governi non rispondono agli azionisti, ma ai cittadini. Ogni decisione coinvolge legislazione, controlli, priorità concorrenti, responsabilità pubblica e una molteplicità di soggetti interessati. I progressi raramente avvengono in tempi rapidi.

Paradossalmente, fu proprio mentre parlava di regolamenti che Burton rivelò quella che potrebbe essere la lezione più importante della sua carriera. "Tutto si fonda su una buona comunicazione." La frase emerse quasi casualmente, eppure continuò a risuonare molto tempo dopo la conclusione della nostra intervista.

Secondo Burton, la più grande sfida che il governo deve affrontare oggi non è la tecnologia, né la regolamentazione, né la politica. È la comunicazione.

Burton ritiene che la comunicazione sia diventata, silenziosamente, una delle maggiori sfide del governo moderno. Nel corso dei suoi decenni di servizio pubblico e attività privata, ha assistito a progressi tecnologici straordinari, a profonde trasformazioni delle politiche di approvvigionamento e a una crescente specializzazione sia delle agenzie governative sia delle aziende appaltatrici. Tuttavia, a suo avviso, il semplice gesto di sedersi di fronte a un’altra persona è diventato sempre più raro e, insieme a esso, si è affievolito un elemento essenziale della leadership efficace.

"La comunicazione è molto difficile all’interno del governo", ha affermato con franchezza. "A volte è davvero complicato ricevere risposte dalle agenzie, organizzare riunioni o semplicemente riuscire ad avere una conversazione." Poi si è fermato prima di aggiungere la frase che, forse più di ogni altra pronunciata durante la nostra intervista, sintetizza la sua filosofia: "Tutto si fonda su una buona comunicazione."

È difficile sopravvalutare il significato di queste parole. Da una persona la cui carriera è ruotata attorno a regolamenti, contratti e quadri giuridici, ci si potrebbe aspettare che attribuisse la massima importanza alle politiche. Burton, invece, è tornato più volte alla dimensione umana. I regolamenti possono stabilire le procedure, ma sono le relazioni a determinare se le istituzioni funzionano davvero in modo efficace. Le leggi definiscono le responsabilità, ma è la comunicazione a costruire la fiducia. Secondo l’esperienza di Burton, molte delle controversie che finiscono per coinvolgere avvocati o tribunali avrebbero potuto essere risolte molto prima attraverso un confronto sincero. "Molte delle controversie legali che ho osservato nel corso della mia carriera sono nate dal fatto che le parti non comunicavano realmente in modo efficace", ha spiegato. "Se si fossero semplicemente sedute nella stessa stanza e avessero parlato, molte di quelle controversie avrebbero potuto essere evitate."

Ascoltandolo, mi sono ritrovata a pensare che le sue osservazioni vadano ben oltre gli appalti federali. Si applicano allo stesso modo alla diplomazia, al mondo degli affari, all’istruzione e alle relazioni internazionali. French Quarter Magazine è stato fondato sulla convinzione che il dialogo generi comprensione e che la comprensione rafforzi i rapporti tra le culture. Le riflessioni di Burton, sebbene radicate nel settore dei contratti governativi, rispecchiano esattamente questa filosofia. La comunicazione non è semplicemente uno strumento amministrativo: è il fondamento sul quale si costruiscono istituzioni, collaborazioni e società.

Burton ritiene che la pandemia di COVID-19 abbia accelerato una trasformazione le cui conseguenze stanno diventando pienamente visibili soltanto ora. Le videoconferenze hanno consentito ai governi e alle imprese di continuare a operare durante una crisi globale senza precedenti, ma hanno anche normalizzato un livello di distanza che si è mantenuto ben oltre la riapertura degli uffici. "Le videoconferenze non sono efficaci quanto gli incontri in presenza", ha affermato senza esitazione. "Alle persone piace avere un contatto diretto con le altre persone."

La sua osservazione non nasceva dalla nostalgia. Era estremamente pratica. Le relazioni si sviluppano attraverso le conversazioni che avvengono prima dell’inizio delle riunioni, durante un pranzo, mentre ci si sposta da una sala conferenze all’altra o semplicemente trascorrendo del tempo insieme. Quei momenti informali spesso creano la fiducia necessaria per risolvere in seguito questioni molto più complesse. "Il governo non è diverso dal settore privato", ha osservato Burton. "Gran parte dell’attività di acquisizione si basa sulle relazioni. E quelle relazioni si costruiscono attraverso una comunicazione davvero intensa e attiva."

È un’osservazione che mette in discussione una convinzione diffusa sul funzionamento del governo. Le burocrazie vengono spesso rappresentate come sistemi disciplinati esclusivamente da procedure e regolamenti. L’esperienza di Burton suggerisce il contrario. Dietro ogni istituzione ci sono persone. Dietro ogni negoziazione ci sono individui che cercano di risolvere insieme dei problemi. Neppure il quadro normativo più sofisticato può sostituire la fiducia reciproca.

Quando la nostra conversazione si è spostata sull’intelligenza artificiale, Burton ha dimostrato lo stesso approccio equilibrato che aveva caratterizzato le sue riflessioni sulla leadership. Non ha accolto l’intelligenza artificiale in modo acritico, né ne ha respinto il ruolo crescente all’interno del governo. L’ha considerata piuttosto come un ulteriore strumento il cui valore dipende interamente dalla saggezza con cui gli esseri umani scelgono di utilizzarlo.

Oggi, l’intelligenza artificiale sta già trasformando il settore degli appalti. Gli appaltatori la utilizzano sempre più spesso per preparare le risposte alle richieste di proposta. Gli studi legali se ne servono per accelerare le ricerche e redigere documenti. Le agenzie governative stanno sperimentando l’intelligenza artificiale per valutare le offerte presentate e rendere più efficienti i processi amministrativi.

Solo pochi anni fa, ha ricordato Burton, molti avvocati respingevano completamente questa tecnologia. "Le persone dicevano che l’intelligenza artificiale non sarebbe mai entrata nel mercato legale perché gli avvocati sono speciali", ha raccontato ridendo. "Oggi, la formazione sull’intelligenza artificiale è obbligatoria per ogni avvocato del mio studio legale."

La sua capacità di far risparmiare tempo è innegabile. Attività che un tempo richiedevano ore di ricerca giuridica possono ora essere completate in pochi minuti, consentendo ai professionisti di dedicare maggiore attenzione all’analisi e al giudizio. Tuttavia, Burton resta convinto che l’intelligenza artificiale non debba mai sostituire la responsabilità umana.

Durante la nostra conversazione, ho menzionato il filosofo francese Luc Ferry, secondo il quale l’umanità dovrebbe utilizzare l’intelligenza artificiale per assistere le persone, senza diventare a sua volta servitrice dell’intelligenza artificiale. Burton ha immediatamente condiviso questa idea. "Esiste la convinzione che non si possa lasciare all’intelligenza artificiale la decisione su chi debba vincere o perdere un contratto governativo", ha affermato. "Il governo sta ancora cercando di comprendere fino a che punto utilizzarla."

La sua risposta rifletteva una sfida più ampia che i governi di tutto il mondo si trovano ad affrontare. L’intelligenza artificiale offre opportunità straordinarie per migliorare l’efficienza, ridurre i costi ed elaborare informazioni a una velocità senza precedenti. Allo stesso tempo, le istituzioni pubbliche devono garantire che trasparenza, etica e responsabilità umana rimangano al centro del processo decisionale. Nel settore degli appalti, dove il denaro dei contribuenti, la concorrenza e la fiducia del pubblico si incontrano, questo equilibrio assume un’importanza ancora maggiore.

L’etica, com’era prevedibile, rimane una delle principali preoccupazioni di Burton. Nel corso della sua carriera, ha visto l’approvvigionamento pubblico trasformarsi in uno dei settori più rigidamente regolamentati dell’amministrazione pubblica. Gli appaltatori certificano la conformità a innumerevoli requisiti giuridici, i funzionari addetti agli appalti ricevono una formazione approfondita in materia di etica e le agenzie destinano risorse considerevoli alla prevenzione dei conflitti di interesse e delle frodi. "Si è responsabili del denaro dei contribuenti", mi ha ricordato Burton. "Per questo motivo si applicano obblighi specifici e precise regole etiche."

Tali responsabilità, tuttavia, non riguardano esclusivamente i dipendenti pubblici. Le aziende che desiderano lavorare con il governo federale devono confrontarsi con un panorama sempre più complesso di certificazioni, standard di conformità e obblighi legali. Burton ha trascorso quasi vent’anni ad aiutare i clienti a orientarsi tra questi requisiti e comprende quanto possano apparire intimidatori, soprattutto per le organizzazioni più piccole che non dispongono di ampie risorse legali. "Esiste un numero enorme di norme etiche e regole di condotta", ha spiegato. "A volte le aziende che non possono permettersi avvocati costosi non sanno nemmeno con precisione che cosa stanno certificando."

Le conseguenze degli errori possono essere gravi. Le dichiarazioni false rese al governo federale comportano rilevanti sanzioni legali, anche quando gli errori derivano da un malinteso anziché da una condotta intenzionale. Burton considera quindi l’etica non soltanto una questione di controllo e applicazione delle norme, ma anche di educazione. Aiutare le organizzazioni a comprendere le proprie responsabilità rafforza, in ultima analisi, l’integrità dell’intero sistema degli appalti. Questa preoccupazione ha naturalmente condotto la nostra conversazione verso uno dei temi sui quali Burton si esprime con particolare convinzione: il futuro delle piccole imprese americane.

Burton teme che il mercato federale stia diventando sempre più difficile da raggiungere per gli imprenditori innovativi. Negli ultimi vent’anni, il numero di aziende disposte a competere per i contratti governativi è diminuito costantemente. "Il numero di piccole imprese che lavorano con il governo degli Stati Uniti si è ridotto in modo significativo", ha affermato. "Molte aziende si limitano a dire: 'Credo che rinuncerò a lavorare con il governo federale'."

Le ragioni sono comprensibili. I requisiti di conformità continuano ad aumentare, gli standard di cybersicurezza richiedono investimenti costosi e gli oneri amministrativi spesso risultano insostenibili per le imprese più piccole, dotate di risorse limitate. Per Burton, questa tendenza rappresenta qualcosa di più di un problema legato agli appalti. È una questione di competitività nazionale. "Le piccole imprese sono il motore dell’economia", ha affermato. Sono spesso la fonte delle idee più creative del Paese, delle tecnologie emergenti e dell’energia imprenditoriale. Eppure, molte concludono che i costi necessari per lavorare con il governo federale superino i potenziali benefici. Burton teme che, perdendo queste aziende, il governo possa perdere anche l’accesso all’innovazione stessa. "Il governo non ha accesso a molte di quelle idee innovative perché le aziende decidono di non partecipare", ha osservato pensieroso.

A suo avviso, la sfida consiste nel trovare un equilibrio adeguato: mantenere rigorose tutele per i contribuenti, assicurandosi al contempo che la regolamentazione non diventi un ostacolo alla creatività, alla concorrenza e alla crescita economica.

Ascoltandolo, è diventato sempre più evidente che le riflessioni di Burton non riguardavano mai soltanto gli appalti. Riguardavano la leadership nel suo significato più ampio: il modo in cui le istituzioni si adattano, la fiducia viene preservata, l’innovazione viene incoraggiata e le società riescono a mantenere, in un’epoca di cambiamenti straordinari, sia la responsabilità sia l’apertura.